养老行业政策简析及关注要点探讨：居家养老

作者： 赵博嘉、范思远

北京市竞天公诚律师事务所

一、居家养老的概念及发展

“老有所终”，是孔子对大同社会的向往，也是中国传统孝道文化的应有之义。在儒家思想和农耕文明中形成的宗族文化的背景下，国内早先对于养老的认知长期倚重于家庭内部提供服务的方式，倾向于“家庭养老”。1996年首次颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》第十条规定：“老年人养老主要依靠家庭。”上海市政府于2007年1月24日发布的《上海民政事业发展“十一五”规划》率先提出的“9073”养老服务格局，即定义为90%由家庭自我照顾，而7%享受社区居家养老（照顾）服务，3%享受机构养老服务。

2008年出台的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）对居家养老予以明确定义，并进一步说明居家养老与传统家庭养老的区分和关联：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。”

在此之后，国内各地关于支持、鼓励居家养老服务发展的政策法规涌现，2012年出台的《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号）进一步对民间资本参与居家养老服务给予政策支持，同年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》亦调整表述为“老年人养老以居家为基础”。

截至2023年，全国已有72部省级或地市级养老服务相关条例涉及居家养老服务相关内容[1]，关于居家养老的法律法规进一步完善，并形成了国家标准《居家养老上门服务基本规范》（GB/T 43153-2023）。2024新年伊始，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），进一步支持拓展居家助老服务，鼓励养老机构、家政企业、物业服务企业开展居家养老上门服务，并建立居家、社区、机构养老之间的服务转介衔接机制。

二、居家养老行业的业务模式及相关政策简析

1 居家养老服务企业的资质要求

区别于机构养老行业已出台《养老机构管理办法》等规章制度对养老机构的登记备案等要求予以规范，居家养老行业目前暂未出台类似的全国性法规规章予以明确规制，而各地方出台的有关居家养老服务相关法规（如《北京市居家养老服务条例》）主要针对居家养老的服务类型、政府组织对于支持引导居家养老服务的具体职责等内容作出规定，而未对居家养老服务企业的具体监管措施予以明确。

国家标准《居家养老上门服务基本规范》（GB/T 43153-2023）在主体资质方面对居家养老服务企业提出了一定要求，服务组织应“登记注册或备案，具备与提供服务相适应的资质与能力”，服务人员应“身体健康，取得健康合格证明后上岗”，且“养老护理员、老年社会工作者等提供专业化居家养老上门服务的人员应取得相关资质或达到相应职业标准要求”。

部分地市发布的地方性标准对于服务人员的资质要求予以进一步规范，例如浙江省绍兴市地方标准《居家养老服务人员管理规范》（DB3306/T 008-2018）规定：“提供老年医疗诊疗服务的人员应由执业医师担任。提供老年医疗护理服务的人员应由注册护士担任。提供老年康复治疗服务的人员应由康复治疗师担任。提供老年教育服务应聘请各类专业人员担任。提供老年心理/精神支持服务的人员应由心理治疗师、医护人员或社会工作者担任。提供老年膳食服务的人员应由持有健康证的营养师、厨师和其他膳食服务人员担任。提供老年生活照料服务的人员宜由养老护理员担任。提供老年休闲娱乐服务的人员宜由社会工作者、养老护理员担任。提供老年陪同就医服务的人员宜由社会工作者、养老护理员担任。提供老年临终安宁服务的人员宜由医师、护士、养老护理员和社会工作者担任。”

但是，前述标准均属于推荐性标准，不具有强制性效力。根据我们的项目经验，实践中仅从事居家养老服务的企业通常无需就其居家养老服务业务取得特定资质许可/备案。并且，在居家养老需求日益增加、居家养老服务供给尚且不足的现实背景下，政策倾向于鼓励更多类型的服务企业（包括养老机构、家政企业、物业服务企业等）开展居家养老上门服务，拓展服务内容和范围。[2]

2 大社区养老——居家养老与社区养老的融合趋势

社区养老与居家养老的服务内容天然具有相关性，政策上将社区养老定义为“居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务”。[3]近年来亦有行业内人士重新反思居家养老与社区养老进行划分的意义，认为社区日间照料功能难以规模发展，未来将形成“9802”养老服务新格局（即居家养老占比98%，机构养老占比2%）。[4]

事实上，部分地市现已在积极推进居家养老与社区养老的融合发展。以杭州为例，其倡导构建“大社区养老”新格局，即为老年人提供居家社区机构相协调、医养康养相结合的家门口整合式、多层级照护服务，以社区嵌入式养老机构为支撑，以康养联合体为抓手，提供医养康养一体化、居家-日托-机构连续转接的社区整合式照护。在大社区内，建设以社区养老机构为支撑的社区照护中心，提供一站式整合式服务。[5]

实践中，如通过社区照护中心提供居家养老上门服务支持的，社区照护中心一般会被要求进行养老机构备案。对于社区照护中心提供的其他功能，需另行取得相应的资质许可或与具备相应资质的第三方进行合作，例如老年食堂/助餐点应取得食品经营许可证，医疗站应取得医疗机构执业许可证等。

3 家庭照护床位——居家养老与机构养老的相辅相成

家庭照护床位是指依托符合条件的养老服务机构，以家庭照护为基础，以居家环境适老化改造、智能化管理为支撑，将专业照护服务延伸至老年人家中，使老年人在家享受“类机构”专业照护服务的一种养老服务模式。

由于养老机构自身建设成本较高、经营场所面积有限等原因，以及家庭对于居家养老的固有偏好，部分地市正在积极推广家庭照护床位建设，并对家庭照护床位服务企业进行积极监管和政策支持。

以上海为例，家庭照护床位服务提供方应为运营一年以上的养老服务机构（或其运营单位已有一年以上养老服务机构运营经验），并需经过区民政局核定后报市民政局统一向社会公布服务机构名单。养老服务机构与老年人家庭通过市场化协商、签约家庭照护床位服务。政府通过市级福利彩票公益金向养老服务机构给予“以奖代补”家庭照护床位运营奖；经老年照护统一需求评估为二级以上的人数达到30人且服务开展符合规定的，一次性奖励10万元；在每年开展的家庭照护床位服务质量日常监测中，对监测结果为“良好”的奖励5万元，监测结果为“优秀”的奖励8万元。养老服务机构为长期护理保险定点机构的，其家庭照护床位服务对象发生的符合长期护理保险规定的居家照护服务费用，按照长期护理保险有关规定进行结算。[6]

4 政府购买居家养老服务

根据财政部、国家发展和改革委员会、民政部、全国老龄工作委员会办公室《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社〔2014〕105号）的规定，在居家养老服务方面，政府将为符合政府资助条件的老年人购买助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等上门服务，以及养老服务网络信息建设。

承接政府购买服务的居家养老服务企业应当满足一定的资质要求。根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的规定，承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。部分地市对于主体资格要求存在进一步的限制，例如青岛市要求服务企业参与政府购买服务前3年内无重大违法违纪行为，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常或者严重违法企业名单。[7]

通过政府招投标流程后，承接政府购买服务的居家养老服务企业应与当地政府主管部门签订《政府采购合同》，其中一般包括以下内容：

（1）付费方式：一般约定按照服务企业中标价格，定期（例如每月/季度）结算当期实际发生的服务数量、运营补贴等事项进行付费。部分政府会对服务内容进一步拆分，明确由政府完全付费和部分付费的服务内容，以及可向服务对象按照市场化方式收取费用的服务内容。

（2）考核评估：一般约定政府有权组织评估团队或第三方评估机构，定期对服务企业的服务质量进行考核评估，并根据评估分数付款。服务企业评估分数低于一定限额的将被按比例扣除服务费用，评估不合格的则将被要求限期整改，且可能面临合同被终止或解除的风险。

三、结语

无论在文化传统、生活习惯和养老观念方面，还是以经济成本视角，居家养老都是社会养老服务体系中不可取代的基石。从2016年开始，民政部、财政部在全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团连续7年开展居家和社区养老服务改革试点和基本养老服务提升行动项目，累计投入83亿元中央专项彩票公益金支持发展居家和社区养老服务，并带动地方配套资金和社会资本参与共同开展家庭养老床位建设和居家养老上门服务[8]。

在社会需要、政府积极推动居家养老行业发展的现实背景下，我们仍应注意到，现行法律法规对于居家养老行业的监管体系尚待进一步完善，并因此出现了不同地市结合当地实践经验形成各具特色的行业监管要求和扶持政策的情状。我们建议居家养老行业相关从业者或投资者持续关注监管动态，并积极与当地主管部门沟通监管要求，以避免或降低居家养老服务业务合规风险。

注释

[1]赵洁，《推动居家和社区养老服务发展的实践与思考》，《中国民政》2023年19期。

[2]见国务院办公厅《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），2024年1月11日。

[3]见国务院办公厅《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》（国办发〔2011〕60号），2011年12月16日。根据《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发[2016]38号），此文件已被宣布失效。

[4]见搜狐网“中国养老服务格局，是时候与“9073”说再见了？”https://www.sohu.com/a/136490491_558302。

[5]见杭州市民政局《杭州市养老服务业发展“十四五”规划》，2021年8月13日。

[6]见上海市民政局、上海市医疗保障局、上海市财政局《关于积极推动本市家庭照护床位规范发展的实施意见》（沪民规〔2023〕11号），2023年10月9日。

[7]见青岛市民政局《青岛市民政局政府购买养老服务管理办法》（青民福〔2019〕26号），2019年10月10日。

[8]见注1。