协同发力创新监管模式提质增效服务发展大局——《民政部住房和城乡建设部市场监管总局关于推进养老机构“双随机、一公开”监管的指导意见》解读

　　党中央、国务院高度重视“放管服”改革。习近平总书记强调，要加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管理的事一定要管好、管到位。李克强总理多次对全面推行“双随机、一公开”监管工作作出部署和批示，要求全力推进“双随机、一公开”监管改革，狠抓政策配套和督促落实。为贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央、国务院决策部署，持续深化养老服务“放管服”改革，营造公平竞争的市场环境，2021年11月11日，民政部、住房和城乡建设部、市场监管总局联合印发了《关于推进养老机构“双随机、一公开”监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对跨部门联合双随机监管系统地作出了制度安排。

　　政策背景

　　一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。“双随机、一公开”是2015年8月《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式，通过在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，解决行政检查中存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题，营造公平竞争的发展环境，推动大众创业、万众创新。养老机构是养老服务的重要提供者，推行养老机构“双随机、一公开”监管，是贯彻落实党中央、国务院重要决策部署，全面深化改革、推进监管能力现代化，扎扎实实把“双随机、一公开”监管在养老服务领域全面推开的重要举措。

　　二是贯彻落实养老服务综合监管制度的具体体现。2020年12月《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》(以下简称《意见》)，对养老服务综合监管制度作出了系统全面的部署。《意见》要求，建立以“双随机、一公开”监管为基本手段，以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。推进养老机构“双随机、一公开”监管，是贯彻落实养老服务综合监管制度要求，加快建立健全与高质量发展要求相适应的新型监管机制的具体体现。

　　三是深化“放管服”改革、加快职能转变的内在要求。在养老机构日常检查中推行“双随机、一公开”监管，打破条块分割，加强行业监管部门和综合监管部门协调配合，推进跨部门协同监管常态化，是监管理念和方式的重大创新。“双随机、一公开”监管将工作重心从事前审批转向事中事后监管，在联合检查上抓协同，在工作流程上促整合，在信息共享上求突破，使各部门有限监管资源实现最优配置，是深化“放管服”改革、加快政府职能转变的内在要求。

　　四是优化营商环境、减轻企业负担的有力保障。2019年10月22日，李克强总理签署了《优化营商环境条例》(以下简称《条例》)，《条例》规定，国家推行“双随机、一公开”监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。推行养老机构“双随机、一公开”监管，深化跨部门联合抽查检查，避免了多头执法、重复检查，实现了“进一次门、查多项事”，是优化营商环境，减少对养老机构正常经营活动的扰动，减轻养老机构和从业人员负担的有力保障。

　　五是完善事中事后监管的关键环节。推行养老机构“双随机、一公开”监管，建立跨部门随机抽查机制，通过以小概率抽查产生大范围震慑，实现对违法者“利剑高悬”，对守法者“无事不扰”;通过实施随机抽查事项公开、程序公开、结果公开，严格限制监管部门自由裁量权，极大压缩监管部门与市场主体双向寻租空间，切实解决检查任性、选择执法等问题，确保事中事后监管依法有序进行;通过加强执法信息互联互通，加大随机抽查结果的运用，增强市场主体信用意识和自我约束力。

　　政策内容

　　《指导意见》共三部分内容：

　　第一部分总体要求。从指导思想、基本原则、主要目标等三个方面，对养老机构跨部门双随机监管提出总体要求。

　　第二部分重点任务。从编制随机抽查事项清单、建立检查对象名录库和执法检查人员名录库、制定随机抽查工作规范、制定年度抽查计划、强化抽查检查结果公示、依法处置抽查检查发现的问题等六个方面，明确了民政、住房和城乡建设、市场监管部门的职责分工和重点任务。

　　第三部分组织实施。从提高思想认识、加强信息共享、做好宣传培训等三个方面，保障双随机监管制度落地生根，发挥作用。

　　同时，为配合文件落实，《意见》附件明确了养老机构重点检查事项清单(试行)。

　　政策亮点

　　第一，建立了新型监管机制。《意见》确立了“双随机、一公开”监管作为养老机构监管基本手段和方式，改变了传统“地毯式”、“全覆盖”的检查方式。在双随机监管常态化的基础上，以重点监管为补充，一方面，严格落实总书记提出的“四个最严”要求，对涉及养老机构食品安全、消防安全的监督检查，继续按照现有方式实行最严格监管，牢牢守住安全底线;另一方面，坚持问题导向，对群众投诉举报、政府转办交办等途径反映的违法个案线索及时实施检查处置。这样的制度设计，既创新了监管模式，也突出了监管重点，提高了事中事后监管效能，避免了一刀切。

　　与此同时，强化信用监管的基础性作用，将双随机监管与信用风险分类管理相结合，根据分类结果不同采取差异化监管措施。对信用较好、风险较低的养老机构，降低抽查概率，对风险高、信用差、投诉举报多的养老机构，提高抽查概率。这样既减少了对市场主体正常经营活动的过多干扰，也提高了监管精准性，合理高效配置了监管资源。

　　第二，深化了跨部门协同监管。《意见》明确了跨部门双随机联合监管机制，强化了民政、住房和城乡建设、市场监管部门的协同联动，形成了工作合力。一方面，三部门共同编制“一单、两库、一细则、一计划”，即“抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库、抽查工作细则、年度抽查计划”，实现了行政检查行为透明化、制度化、标准化，使养老机构对检查行为有明确预期，解决了信息不对称带来的成本浪费;另一方面，三部门一次性共同完成对养老机构的抽查检查，避免了多头执法、重复检查，实现了“进一次门、查多项事”，既提高了监管效能，降低了监管成本，也减轻了养老机构重复迎检的负担，达到了“事半功倍”的效果。

　　落实要求

　　“双随机、一公开”监管作为一项惠及养老机构的政策，关键在于落地实施。省级民政部门要切实发挥牵头作用，积极会同住房和城乡建设、市场监管等部门做好梳理编制抽查事项清单、建立名录库、制定抽查工作细则、制定抽查工作计划等工作。要结合本地实际联合制订实施方案，并可以选择工作基础好的地方先行开展，确保2023年底前，完成本行政区域内养老机构跨部门“双随机、一公开”抽查全流程整合的工作目标。要在推进“双随机、一公开”监管过程中，总结做法、积累经验，在更大范围内与综合监管部门凝聚共识、形成合力，实现到“十四五”末，养老机构综合监管领域相关部门“双随机、一公开”监管全覆盖的工作目标。

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